赤峰市委、市政府关于全面深化集体林权制度改革的意见

中国敖汉网    发布日期:2010年08月05日 17:08:23

赤党发〔2009〕7号

(2009年4月3日)

  实施集体林权制度改革,是党中央、国务院确定的一项重大改革举措,是深化农村牧区综合改革的重要内容,是对农村牧区家庭承包经营制度的丰富和完善,是促进农牧民增收、建设社会主义新农村新牧区的重要途径。2004年以来,我市开展了以集体商品林改革为主要内容的集体林权制度改革,取得了阶段性成效。为全面贯彻落实《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)和《内蒙古党委、政府关于深化集体林权制度改革的意见》(内党发[2008]16号)精神,结合实际,现就全面深化我市集体林权制度改革提出如下意见。
  一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
  (一)指导思想。全面贯彻党的十七届三中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,大力实施以生态建设为主的林业发展战略,依法明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权,完善政策,创新机制,进一步解放和发展林业生产力,促进我市生态与经济社会协调发展,为建设社会主义新农村新牧区、构建和谐社会作出贡献。
  (二)基本原则。坚持农村牧区家庭承包经营为主的基本经营制度,确保农牧民平等享有集体林地和林木承包经营权;坚持统筹兼顾,确保农牧民得实惠、生态受保护;坚持尊重农牧民意愿,确保农牧民的知情权、参与权和决策权,做到公开、公平、公正;坚持因地制宜、分类施策,确保改革符合本地区实际;坚持依法依规,确保政策的稳定性和连续性。
  (三)总体目标。从2009年开始,利用3年时间,基本完成明晰集体林产权和承包到户的改革任务,同时完成核发林权证工作。在此基础上,通过深化配套改革,完善政策措施,健全服务体系,规范管理体制,逐步形成集体林业良性发展机制,达到资源增长、农牧民增收、生态与经济社会协调发展的目标。
  二、集体林权制度改革的范围
  集体林权制度改革的范围是:全市农村牧区集体所有的商品林、公益林和旗县级以上人民政府规划的集体宜林地。
  自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道行洪区内的集体林地、林木不列入此次改革范围。
  三、集体林权制度改革的主要任务
  (一)明晰产权。在保持集体林地所有权不变的前提下,落实以家庭承包为主体、其他形式为补充的经营体制,明确林地使用权和林木所有权,确立农牧民承包经营的主体地位。
  对尚未承包到户的集体林地和林木,可采取以下方式明晰产权:
  1、家庭承包经营。这是主要的明晰产权方式,能承包到户的都要到户,综合考虑人口、林地面积和林分质量,将林地使用权和林木所有权以家庭承包方式均分落实到集体经济组织的农牧户。本集体经济组织成员平等享有林地和林木承包权。
  2、联户合作经营。对实行家庭承包经营划分过于零散不便经营管理的集体林地和林木,一是在按人、按户分配的基础上,由本集体经济组织成员自愿结组,联户承包合作经营;二是可将林地和林木评估作价,由本集体经济组织成员自愿结组,联户承包。联户之间通过合同约定责、权、利。
  3、股份合作经营。对不宜实行家庭承包经营的集体林地和林木,可将现有林地、林木折股分配给本集体经济组织成员均等持有,确定经营主体,实行股份合作经营,收益按股分配。
  4、其他承包经营方式。对不宜实行家庭承包经营的集体林地和林木,可将林地和林木评估作价,采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,本集体经济组织成员依法享有优先承包权。
  5、集体宜林地原则上划分到户,谁造谁有,自主经营。也可先统一治理,然后落实承包责任。集体组织成员无人承包的宜林地,可面向社会承包。立地条件差、造林难度大的,可以划给有能力造林者在一定年限内无偿使用,最长不超过一个生产经营周期。
  6、对有经济收益的集体公益林要划分到户,对没有经济收益或效益不明显的公益林,可采取均利不分山的方式,落实好管护责任。
  对已承包到户和流转的集体林地和林木,要进一步稳定和完善承包关系:
  1、自留山稳定不变。对已经划定的自留山实行“增人不增地、减人不减地”的政策,由农牧户长期无偿使用,允许继承,不得擅自收回或调整。自留山上的林木除划分时对原有林木另有约定外,一律归农牧户所有,允许出售和转让。
  2、稳定和完善“三定”以来的承包经营关系。对以家庭承包方式承包到户的集体林地和林木,上一轮承包到期后,可直接续包,并完善承包手续。对以其他方式承包的,凡符合法律规定,程序合法,合同规范,合同双方依法履行的,要予以维护;对承包合同不规范的,本集体经济组织多数成员没有意见且合同双方愿意继续履行合同的,可在协商的基础上,依法完善合同;对程序不合法、合同权利义务不对等、群众反映强烈、双方协商不成的,或承包方没有履行合同的,应依法修改或终止合同,重新确定承包经营关系。
  3、完善有偿流转经营关系。对通过招标、拍卖、公开协商等方式有偿流转的集体林地和林木,凡符合法律法规和政策规定,流转程序合法、合同规范并依法履行的,要予以维护;对不符合法律法规和政策规定,严重侵害集体和农牧民利益,多数群众有意见的,可依照有关法律规定,调整原流转合同或通过司法程序妥善处理。
  本次集体林产权改革,家庭承包经营期为70年。林业“三定”及后期以家庭承包形式均分到户的集体林,自到户之日起至70年为其承包期。承包期届满,可按照国家有关规定继续承包。以非家庭承包形式承包经营集体林地和林木的,可通过承包合同约定承包期限。
  无论采取何种形式改革,都要制定方案。方案要经过村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意后方可实施。
  (二)登记发证。产权明晰后,要依法进行实地勘界、登记,按照林权登记发证程序,核发全国统一式样的林权证。做到林权登记内容齐全规范,图、表、册一致,人、地、证相符。
  以嘎查村为基本单位对林权持有情况进行全面梳理、登记造册、归档。所有承包的集体林地都要完善承包合同。核发新林权证后,对原有林权证依法变更或注销。
  集体宜林地的确定,由所有权单位提出申请,经苏木乡镇人民政府初审,报旗县区土地管理部门审核同意后,由旗县区人民政府发放林地使用权证书,明确土地性质。
  存有争议的林地,实行分级负责,及时解决,妥善处理。林权纠纷解决后及时落实经营主体。
  (三)放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林,农牧民可依法自主决定经营方向和经营模式;对生态公益林,在保障生态功能的前提下,允许依法合理开发利用林地资源,开发林下种养业,利用森林景观发展森林旅游业。
  (四)落实处置权。在不改变林地用途的前提下,承包人在承包期内可依法对其拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押、担保或作为合资、合作的条件,对其承包的林地可依法开发利用。
  (五)保障收益权。农牧户承包的林地收益一律归农牧户所有。征收、征用集体所有的林地,用地单位要依照国家有关规定足额支付林地补偿费、林木补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费,安排被征收、征用林地农牧民的社会保障费用。其中:征收、征用家庭承包经营林地的,支付给本集体经济组织成员承包户的林地补偿费应不低于70%;林地林木所有权人,要积极支持国家工程项目建设。经政府划定的公益林,要实行统一防火、统一防病虫害、统一管护,从国家森林生态补偿费中提取合理的“三防”费用,由旗县区林业主管部门统筹使用,剩余部分要落实到户,本集体经济组织成员均等享有。
  (六)落实责任。产权落实后,要签订书面承包合同,落实造林营林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任,促进森林资源可持续经营。宜林地要明确承包责任,并限期造林。限期内未治理的,收回承包权。林业主管部门要加强对承包合同的管理和指导,建立旗县区、苏木乡镇、嘎查村三级档案管理体制,加强对集体林权制度改革档案的规范化管理。
  四、完善有关配套政策
  (一)加强对植树造林的扶持。各级政府要按照当地财政收入的增加比例,逐年加大对生态建设、植树造林的投入。集体宜林地落实经营主体后,要按照当地林业发展规划,纳入国家重点林业建设工程、地方造林绿化工程和森林植被恢复工程项目,安排造林投资。
  (二)完善林木采伐管理机制。改进商品林采伐审批制度,建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制。以旗县区为单位编制的商品林采伐限额,允许跨年度使用。商品林抚育间伐胸径10厘米以下的林木不占用商品材计划指标。在非林地上培育的人工林采伐,不纳入采伐限额管理范围。实行森林经营方案审批备案制度。林业部门要加强指导和服务,组织集体林承包经营者以户、联户或经营单位编制森林经营方案,按照森林经营方案确定的年采伐量、采伐方式和采伐年度自主安排采伐。速生丰产林、工业原料林的采伐年龄由经营者自主确定。
  公益林只能进行抚育和更新性质的采伐,对长势衰退的灌木公益林可有计划地进行平茬复壮。有灌溉条件的防护用材兼用型杨树林,采伐年限确定为12年以上。
  严格执行林木采伐公示制度,将分配下达的采伐计划指标、批准采伐的农户、单位及采伐数量纳入政务公开、村务公开内容,接受群众监督。简化采伐审批程序,承包经营权人可持身份证、林权证等有效证件直接向旗县区林业主管部门申请林木采伐许可证。
  (三)完善流转制度,规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下,积极鼓励森林、林木所有权和林地经营权合理流转,实行规模经营,创造最佳效益。流转期限不得超过本轮承包期的剩余期限,流转后不得改变林地用途。集体经济组织保留的少量集体林地和林木,由本集体经济组织依法实行民主经营管理。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转,要在本集体经济组织内提前公示,依法经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承接流转的权利。集体林地经营权和林木所有权流转及补偿所获得的收益在本集体经济组织成员内部分配或用于公益事业。
  (四)建立健全林业社会化服务体系。建立市、旗县区两级林业要素市场,为广大农牧民和林业生产经营者提供林业法律政策咨询、林业科技和实用技术、森林资源资产评估、森林资源资产抵押贷款、林权登记、林地和林木产权流转及有关林业信息等方面的服务。盘活现有林地和林木资源,逐步实现从资源经营向资本经营的转变。各级林业主管部门要加强对林业要素市场的监管。
  加快新型林业合作经济组织建设,扶持发展林业专业合作组织,促进林业规模化、集约化经营。积极引导农牧民在自愿的基础上,以资金、技术等生产要素为纽带,组建新型林业合作经济组织和经营实体,提高林业经营的组织化程度。指导和帮助合作经济组织制定和完善规章制度,加大对林业合作经济组织的扶持力度,在信贷融资、采伐指标分配、科技服务等方面给予倾斜。
  鼓励和引导组建专业化的林业行业协会,加强行业自律和权益保护,为农牧民提供方便、高效、优质的服务。
  (五)建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态补偿基金制度,将地方公益林的补偿纳入财政预算,逐步扩大公益林补偿面积和提高公益林补偿标准。要按照当年财政增长比例,逐步加大对森林防火、林业有害生物防治、造林、抚育、保护、管理的投入补贴。要进一步加大对林业产业扶持力度,对林业企事业单位发展木材加工、森林旅游、森林绿色食品开发、能源林建设等特色林业产业项目给予贷款贴息。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划,林区的交通、供水、供电、通讯等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划,特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。
  (六)加强对林业发展的金融和保险支持。金融机构要按照有关规定建立和完善林权抵押贷款办法,允许以林木、林地等森林资源抵押贷款。各金融机构要创新林权贷款品种,简化贷款手续,扩大面向林农的小额贷款规模。各级林业主管部门要做好林权证合法性和真实性的确认,并做好产权抵押相关的登记确权工作。对贷款到期后无法还贷,且经招标拍卖仍无法变现的抵押林木,符合采伐条件的,优先安排采伐指标。大力推动政策性保险,按照政府引导、政策支持、市场运作、农牧民自愿、稳步推进的原则,重点推进森林火灾、林业有害生物危害保险业务,并逐步扩大保险品种和范围,提高农牧民抵御森林火灾、森林病虫害和其他自然灾害的抗风险能力。
  (七)建立和完善森林资源保护体系。加强林业执法体系建设,建立和完善各级森林公安机构,加大执法力度,依法严肃查处乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。健全森林防火、林业有害生物防治的综合保护监督体系,积极引导农牧民成立森林防火、林业有害生物防治、防止乱砍滥伐联防组织,形成政府主导、部门监管、专业队伍与群防群治相结合的森林保护体系。
  五、集体林权制度改革的保障措施
  (一)加强领导,落实责任。集体林权制度改革,事关农村牧区发展稳定的大局,事关新农村新牧区建设的成效,事关广大农牧民的切身利益。各级党委、政府要把集体林权制度改革工作作为农村工作的重大任务,成立集体林权制度改革工作领导小组和专门的办事机构,由党政“一把手”负总责,制定方案并切实抓好落实。层层建立责任制,把集体林权制度改革纳入各级党委、政府和市级有关部门年度工作目标考核,将集体林权制度改革工作作为林业重点工作第一责任人和主要责任人目标考核的一票否决项目。建立旗县区直接领导、苏木乡镇组织实施、嘎查村具体操作、部门搞好服务的工作机制。各级组织、宣传和发改、财政、编制、林业、农牧业、国土资源、民政、监察、审计、档案、金融、保险等部门要在党委、政府的统一领导下,建立多部门参与、整体联动的工作运行机制,各司其职,各负其责,形成推动改革的强大合力。
  (二)落实经费,保证人员。集体林权制度改革工作量大,涉及面广,持续时间长,任务重,必须在人力、财力上给予支持和保证,确保林改工作顺利进行。集体林权制度改革工作经费,主要由旗县区财政承担,并从2009年起纳入地方财政预算。本着“抽硬人、硬抽人”的原则,从有关部门抽调工作能力强、熟悉政策、精通业务的人员充实到林改队伍。要切实加强基层林业工作站建设,按照所管辖地区林业用地面积核定人员编制,工作经费要列入旗县区财政预算。
  (三)严肃纪律,规范操作。集体林权制度改革是一次生产关系的大调动,经济利益的再分配,必须做到公开、公平、公正。党员干部特别是各级领导干部要以身作则,绝不允许借改革之机,为本人和亲友谋取私利。各级领导干部要深入集体林权制度改革第一线,及时发现和认真研究工作中出现的新情况、新问题,具体指导和帮助解决实际困难。尤其要注意加强森林资源管理工作,把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于集体林权制度改革工作的全过程,坚决杜绝乱砍滥伐林木行为的发生。对在改革中不认真履行职责、工作作风不实、落实措施不到位,造成乱砍滥伐林木、群体性上访等严重问题的,要追究有关领导的责任。
  (四)宣传发动,维护稳定。各级党委、政府要正确把握舆论导向,加强宣传教育,通过新闻媒体报道、举办培训班、召开村民大会、印发公告和宣传单等多种形式进行广泛宣传,使广大农牧民充分认识和了解改革的目的意义、方法步骤、主要内容等,增强全社会参与改革的自觉性和主动性,营造良好的舆论氛围。
  (五)加强管理,搞好服务。各级林业主管部门要切实加强对林改工作的调度、统计、检查和督导。要健全林权纠纷调处工作机制,林业、司法等有关部门要密切配合,做好林地承包争议仲裁、林权纠纷调处工作,及时化解矛盾,确保改革顺利进行。

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