《中国的矿产资源政策》白皮书

中国敖汉网 来源:新华网   发布日期:2011年03月01日 14:11:04

    前  言

    矿产资源是自然资源的重要组成部分,是人类社会发展的重要物质基础。新中国成立五十多年来,矿产资源勘查开发取得巨大成就,探明一大批矿产资源,建成比较完善的矿产品供应体系,为中国经济的持续快速协调健康发展提供了重要保障。目前,中国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。

    中国高度重视可持续发展和矿产资源的合理利用,把可持续发展确定为国家战略,把保护资源作为可持续 发展战略重要内容。1992年联合国环境与发展大会后,中国政府率先制定了《中国二十一世纪议程-中国二十一世纪人口、环境与发展白皮书》,2001年4月批准实施了《全国矿产资源规划》,2003年1月开始实施《中国二十一世纪初可持续发展行动纲要》。

    全面建设小康社会是中国在新世纪头二十年的奋斗目标。中国主要依靠开发本国的矿产资源来保障现代化建设的需要。中国政府鼓励勘查开发有市场需求的矿产资源,特别是西部地区的优势矿产资源,以提高国内矿产品的供应能力。同时,引进国外资本和技术开发中国矿产资源,利用国外市场与国外矿产资源,推动中国矿山企业和矿产品进入国际市场,是中国的一项重要政策。中国政府认为,国外矿业公司进入中国,中国矿山企业走向世界,实现各国资源互补,对推进世界矿产资源勘查开发的共同繁荣和健康发展具有重要意义。

    一、矿产资源及其勘查开发现状 

    中国现已发现171种矿产资源,查明资源储量的有158种,其中石油、天然气、煤、铀、地热等能源矿产10种,铁、锰、铜、铝、铅、锌等金属矿产54种,石墨、磷、硫、钾盐等非金属矿产91种,地下水、矿泉水等水气矿产3种。矿产地近18000处,其中大中型矿产地7000余处。

    中国矿产资源的基本特点是:

    ——资源总量较大,矿种比较齐全。中国已探明的矿产资源种类比较齐全,资源总量比较丰富。煤、铁、铜、铝、铅、锌等支柱性矿产都有较多的查明资源储量。煤、稀土、钨、锡、钼、锑、钛、石膏、膨润土、芒硝、菱镁矿、重晶石、萤石、滑石和石墨等矿产资源在世界上具有明显优势。地热、矿泉水资源丰富,地下水质量总体较好。

    ——人均资源量少,部分资源供需失衡。人口多、矿产资源人均量低是中国的基本国情。中国人均矿产资源拥有量在世界上处于较低水平。金刚石、铂、铬铁矿、钾盐等矿产资源供需缺口较大。

    ——优劣矿并存。既有品质优良的矿石,又有低品位、组分复杂的矿石。钨、锡、稀土、钼、锑、滑石、菱镁矿、石墨等矿产资源品质较高,而铁、锰、铝、铜、磷等矿产资源贫矿多、共生与伴生矿多、难选冶矿多。

    ——查明资源储量中地质控制程度较低的部分所占的比重较大。查明资源储量结构中,资源量多,储量、基础储量少;经济可利用性差或经济意义未确定的资源储量多,经济可利用的资源储量少;控制和推断的资源储量多,探明的资源储量少。

    ——成矿条件较好,通过勘查工作找到更多矿产资源的前景较好。石油、天然气、金、铜等矿产资源的找矿潜力很大。老矿山深部、外围和西部地区是重要的矿产资源接替区。

    中国是世界上最早开发利用矿产资源的国家之一。新中国成立以后,中国政府大力加强地质工作,明确要求地质工作要走在国民经济建设的前面。提出了“开发矿业”的战略方针,并在每个五年计划期间,都对矿产资源勘查开发作出了部署。矿产资源勘查开发得到了极大的发展,使中国逐步成为世界矿产资源大国和矿业大国。矿产资源勘查开发为经济建设提供了大量的能源和原材料,提供了重要的财政收入来源,推动了区域经济特别是少数民族地区、边远地区经济的发展,促进了以矿产资源开发为支柱产业的矿业城市(镇)的兴起与发展,解决了大量社会劳动力就业,为国民经济和社会发展作出了重要贡献。

    ——相继发现和探明了一大批矿产资源。以大庆油田为代表的一大批油气田,使中国由一个贫油国转变为世界上主要产油国之一。发现和扩大了白云鄂博稀土金属矿、德兴铜矿、金川镍矿、柿竹园钨矿、栾川钼矿、阿什勒铜矿、焦家金矿、玉龙铜矿、大厂锡矿、厂坝和兰坪铅锌矿、东胜—神木煤田、紫金山铜金矿、羊八井地热田等一批重要矿床。发现和探明了一批重要地下水供水水源地。西部地区矿产资源集中区逐渐显示出良好的找矿前景。在一批老矿山外围或深部找到了新的资源。新一轮国土资源大调查陆续取得一批成果。五十多年的矿产资源勘查工作,使中国从矿产资源家底不清到成为世界矿产资源大国;从已知地下水源地稀少到地下水在全国供水中起举足轻重的作用。与此同时,形成了一支具有优良传统和作风、技术力量雄厚的地质勘查队伍,为中国经济建设作出了重要贡献。

    ——矿产资源开发规模迅速扩大。1949年,中国保留比较完整的矿山仅300多座,年产原油12万吨,煤0.32亿吨,钢16万吨,有色金属1.30万吨,硫铁矿1万吨,磷不足10万吨。经过五十多年的努力,中国先后建立了大庆、胜利、辽河等大型石油基地,大同、兖州、平顶山、“两淮”、准格尔等煤炭基地,上海、鞍山、武汉、攀枝花等大型钢铁基地,白银、金川、铜陵、德兴、个旧等大型有色金属基地,开阳、昆阳、云浮等大型化工矿山基地,形成了能源与原材料矿产品的强大供应系统。一大批矿业城市拔地而起,促进了中国的城市化建设。目前,中国的矿产品产量、消费量居世界前列。2002年,中国共有大型矿山489座,中型矿山1025座,小型矿山和砂石粘土采场14万多处,从业人员907万人。矿业产值4542亿元。生产原油1.67亿吨,天然气327亿立方米。矿石和砂石粘土采掘量48.49亿吨,其中:原煤13.80亿吨,铁矿石2.31亿吨,磷矿石2301万吨。十种有色金属产量1012万吨。目前,中国原煤、钢、十种有色金属和水泥产量居世界第一位,磷矿石和硫铁矿产量分别居世界第二位和第三位,原油产量居世界第五位。国有矿山企业是中国矿产资源开发的支柱,也是能源、原材料工业的稳定供应基地。原油、天然气和36%的其他矿石产量都来自7679个国有矿山企业。国有矿山企业不仅为工农业发展奠定了基础,而且为提高人民生活水平和综合国力作出了重要贡献。二十世纪八十年代中期以来,多种经济成分的矿山企业也得到迅速发展。目前,非国有矿山企业达到14万个,其中港澳台商投资矿山企业132个,外商投资矿山企业160个。

    ——矿产资源保护和合理利用水平逐步提高。五十多年来,中国物探、化探、遥感、钻探、坑探等矿产资源勘探技术和实验测试、计算技术取得了很大进展,提高了矿产资源勘查的科学技术水平。矿产资源综合利用和回收利用成效明显,资源利用率逐步提高。目前,中国废钢的回收率为40%,废旧有色金属的综合回收率为27.70%;铂族和稀散元素几乎全部来源于综合利用;近三分之一的硫酸原料也是由有色金属生产过程中综合回收。一些矿山企业对与煤伴生的瓦斯、油页岩、高岭土、高铝粘土进行综合开发,对煤矸石、粉煤灰进行加工利用,产生了较好的经济效益和环境效益。

    ——矿产品对外经济贸易快速发展。2002年中国矿产品及相关能源与原材料进出口贸易总额为1111亿美元,占全国进出口贸易总额的18%。原油、铁矿石(砂)、锰矿石(砂)、铜精矿、钾肥进口量较大。铅、锌、钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、萤石、重晶石、滑石、石墨等优势矿产品的出口量较大。中国矿产资源领域的对外合作不断扩大。通过海洋油气资源对外合作勘查,陆续发现了一批新的油气田,海洋油气产量逐年增加。到国外勘查开发油气资源已具一定规模,到国外勘查开发固体矿产资源也已开始。在煤层气领域与一些国家建立了长期的研究开发合作关系。

    在矿产资源勘查开发方面中国仍面临一些矛盾和问题,主要有:

    ——经济快速增长与部分矿产资源大量消耗之间存在矛盾。石油、(富)铁、(富)铜、优质铝土矿、铬铁矿、钾盐等矿产资源供需缺口较大。东部地区地质找矿难度增大,探明储量增幅减缓。部分矿山开采进入中晚期,储量和产量逐年降低。

    ——矿产资源开发利用中的浪费现象和环境污染仍较突出。开采矿山布局不够合理,探采技术落后,资源消耗、浪费较大,矿山环境保护需进一步加强。

    ——区域之间矿产资源勘查开发不平衡。西部地区和中部边远地区资源丰富,但自然条件差,生态环境脆弱,地质调查评价工作程度低,制约了资源开发。

    ——矿产资源勘查、开发的市场化程度不高。探矿权采矿权市场体系有待进一步健全。矿产资源管理秩序需要继续整顿和规范。矿产资源领域的国际交流与合作需要拓宽。

    二、矿产资源保护与合理利用的目标与原则    

    二十一世纪头二十年,中国将全面建设小康社会,对矿产资源的需求总量将持续扩大。中国将加强矿产资源的调查、勘查、开发、规划、管理、保护与合理利用,实施可持续发展战略,走新型工业化道路,努力提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。中国将继续按照有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效的要求,通过实施有效的矿产资源政策,最大限度地发挥矿产资源的经济效益、社会效益和环境效益。

    中国二十一世纪初矿产资源保护与合理利用的总体目标是:

    ——提高矿产资源对全面建设小康社会的保障能力。加大矿产资源勘查开发的有效投入,扩大勘查开发的领域和深度,强化对矿产资源的保护,增加矿产资源的供应。扩大对外开放,积极参与国际合作。建立战略资源储备制度,对关系国计民生的战略矿产资源进行必要的储备,确保国家经济安全和矿产品持续安全供应。

    ——促进矿山生态环境的改善。减少和控制矿产资源采选冶等生产环节对资源环境造成的破坏和污染,实现矿产资源开发与生态环境保护的良性循环。健全矿山环境保护的法律法规,加强对矿山生态环境防治的执法检查和监督。加强宣传教育,提高矿山企业和全社会的资源环境保护意识。

    ——创造公平竞争的发展环境。按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求和矿产资源勘查开发运行规律,进一步完善矿产资源管理的法律法规,调整和完善矿产资源政策,改善投资环境,提供良好的信息服务,创造市场主体平等竞争和公开、有序、健全统一的市场环境。

    实现以上目标,中国将继续坚持以下原则:

    ——坚持实施可持续发展战略。落实保护资源措施,正确处理经济发展与资源保护的关系。在保护中开发,在开发中保护。加强矿产资源勘查,合理开发和节约使用资源,努力提高资源利用效率,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

    ——坚持市场经济体制改革方向。在国家产业政策与规划的引导下,充分发挥市场在矿产资源配置中的基础性作用,建立政府宏观调控与市场运作相结合的资源优化配置机制。加强对矿产资源开发总量的调控,培育和规范探矿权采矿权市场,促进矿产资源勘查开发投资多元化和经营规范化,切实维护国家所有者和探矿权采矿权人的合法权益。

    ——坚持区域矿产资源勘查、开发与环境保护协调发展。统筹规划,正确处理东部地区与西部地区、发达地区与欠发达地区,矿产资源勘查与开发,国有矿山企业与非国有矿山企业,以及规模开发与小矿开采之间的关系。推进西部大开发战略,加快西部地区矿产资源特别是优势矿产和国内紧缺矿产的勘查开发,支持矿业城市、老矿山寻找接替资源,促进区域经济协调发展和矿产资源勘查开发的健康发展。坚持矿产资源开发与照顾民族地区利益相结合。按照预防为主、防治结合的方针,加强对矿山环境的保护和恢复治理。

    ——坚持扩大对外开放与合作。改善投资环境,鼓励和吸引国外投资者勘查开发中国矿产资源。按照世界贸易组织规则和国际通行做法,开展矿产资源的国际合作,实现资源互补互利。

    ——坚持科技进步与创新。实施科技兴国战略,加强矿产资源调查评价、勘查开发及综合利用、矿山环境污染防治等关键技术和成果的攻关和推广应用,加强新能源、新材料技术和海洋矿产资源开发等高新技术的研究与开发,加强新理论、新方法、新技术等基础研究。提高劳动者素质,培养一批掌握先进科学理论、有创新能力的矿产资源勘查开发科技队伍和人才,促进矿产资源勘查与开发由传统产业向现代产业、由劳动密集型向技术密集型、由粗放经营向集约经营的转变。

    ——坚持依法严格管理矿产资源。健全法制,大力推进依法行政,加强对矿产资源勘查开发的监督管理。整顿和规范矿产资源管理秩序,促进矿产资源保护与合理利用的法制化、规范化和科学化。

    三、提高国内矿产资源的供应能力    

    中国主要依靠开发本国的矿产资源和其他自然资源来发展经济。在全面建设小康社会的过程中,将首先立足于提高国内矿产资源的供应能力。中国矿产资源勘查开发的潜力还相当大。在全国已发现的20多万处矿点、矿化点中,目前仅对2万多处作了勘查评价。二十世纪八十年代以来,发现矿化异常7.20万处,检查异常2.50万处,发现矿床217个。其余未检查异常有着良好的找矿前景。西部广大地区、东部地区深部地带和管辖海域的地质工作程度不高,还存在大量的空白区。这些都是今后中国国内矿产资源勘查开发的方向。

    中国政府按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求,深化矿产资源勘查体制改革,实行公益性、基础性地质调查评价和战略性矿产资源勘查同商业性矿产资源勘查分开运行。1999年组建了中国地质调查局,组织开展新一轮国土资源大调查,实施基础调查计划、矿产资源调查评价工程、资源调查与利用技术发展工程,重点开展地质工作程度较低地区的基础地质调查和矿产资源远景评价,特别是西部地区矿产资源潜力调查评价和短缺矿产资源的调查评价,为矿产资源规划和政府管理决策提供科学依据,为商业性矿产资源勘查提供地质矿产基础信息。国家出资的战略性矿产资源勘查工作拉动了商业性矿产资源勘查投资,一批成矿远景区成为商业性矿产资源勘查投资关注的热点。

    中国政府鼓励并积极引导符合规划要求,以市场需求为导向,以经济效益为中心的商业性矿产资源勘查活动。鼓励在中西部地区、边远及少数民族地区等经济欠发达且具资源潜力的地区开展商业性矿产资源勘查。鼓励矿山企业在有市场需求和资源潜力的老矿山外围或深部开展商业性地质勘查工作,探寻新的接替资源。对以往由国家出资勘查形成的矿产地,鼓励投资者通过公平竞争获取探矿权采矿权。鼓励开展石油、天然气、煤层气、低灰低硫煤、优质锰、铬、铜、铝、金、银、镍、钴、铂族金属、钾盐等矿产资源的商业性勘查。科学、合理开发地热、矿泉水和地下水资源,厉行节约,优水优用,防治污染。

    中国将采取以下措施提高国内矿产资源的供应能力:

    ——加大能源矿产资源的勘查开发力度。中国煤炭资源丰富且居能源主体地位,但煤炭对大气环境污染严重,能源结构需进行某些调整。中国将充分利用煤炭资源和水能资源,发展以煤炭洗选加工、液化、气化等为主要内容的煤的洁净技术。煤炭开发在稳定东部地区生产规模的同时,将重点开发山西、陕西、内蒙古,合理开发西南地区,适当开发新疆、甘肃、宁夏、青海的煤炭资源。加大煤层气开发力度。中国石油资源比较丰富,但和需求相比相对不足。解决油气供应不足的问题,将首先立足于开发利用国内的油气资源。西部地区已经发现丰富的油气资源,新疆塔里木、准噶尔,陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、山西的鄂尔多斯和青海柴达木等盆地都有良好的开发前景。渤海海域也有重大发现。石油资源勘查开发,在深化东部、发展西部、加快海上的基础上,重点加强老油区的勘查工作,力争在新层系和地区取得新的发现,增加石油探明储量,保持合理的石油自给率。天然气勘探开发,以西气东输沿线的塔里木、鄂尔多斯、柴达木盆地和四川、重庆地区以及海上的东海盆地为重点,增加储量,提高产量,逐步改善中国能源结构。

    ——促进区域地质矿产勘查开发的合理布局。中国西部地区矿产资源比较优势突出,分布集中,具备形成优势支柱产业的资源基础。全国已查明资源储量的158种矿产中,西部地区拥有138种。西部地区的煤炭、油气、钾盐、铬铁矿、稀土、磷、镍、钒、锰、铜、铝、锌等30余种矿产资源在全国具有比较优势。随着西部大开发战略的实施,基础设施建设和生态建设力度加大,有助于把西部地区的资源及资源性产品迅速地和国内外市场连接起来,从而极大地改善矿产资源开发和矿产品入市的条件。中国政府鼓励以西部地区矿产资源集中区为重点,开展石油、天然气、煤层气、优质煤、铜、金、优质锰、钾盐、地下水等矿产资源的商业性勘查,推动西部地区石油天然气、有色金属、钾盐、磷等矿产资源的合理开发和深度加工,加快资源优势向经济优势的转化。在中东部地区,重点挖掘矿产资源潜力,强化综合利用,拓展矿产资源加工产业链。根据国家产业结构调整目标,开展钨、锡、锑、铅、锌、稀土等矿产资源的勘查。充分发挥中东部地区非金属矿产开发的区位、技术优势,提高非金属矿产的深加工水平和集约化利用程度,开拓新的应用领域,增强市场竞争力。同时,开展中东部地区老矿山接替资源的找矿工作。中国管辖海域蕴藏着丰富的矿产资源。中国政府将继续加强海域油气资源的勘探开发和其他矿产资源的研究,积极参与国际海底矿产资源的研究和勘查开发活动。

    ——加快矿产资源开发利用结构调整。中国矿产资源开采集约化、现代化程度偏低,需要优化结构、创新技术和加强管理。中国将加快矿产资源开发利用结构的调整步伐,增加产能,提高效益。通过矿山企业技术改造和机制转换,鼓励在矿产资源勘查开发中积极推行清洁生产,应用成熟技术和高新技术,提高矿产资源勘查开发水平。实行规模开发,提高集约化水平,淘汰落后、分散的采矿能力。依法清理关闭无证开采、污染环境、浪费资源、不具备安全办矿条件的矿山企业。通过市场和政策引导,发展具有国际竞争力的矿山企业集团。继续支持和帮助非国有矿山企业的发展。

    ——提高矿产资源综合利用水平。中国已探明的矿产资源中有相当数量为品质较低、目前技术经济条件下尚难利用的资源,对这些资源的开发利用是解决中国矿产资源供应问题的一条重要途径。中国政府鼓励通过加强矿产资源集中区的基础设施建设,改善矿山建设外部条件,利用高新技术,降低开发成本等措施,使经济可利用性差的资源加快转化为经济可利用的资源。开展资源综合利用是中国矿产资源勘查、开发的一项重大技术经济政策。中国对矿产资源实行综合勘查、综合评价、综合开发、综合利用。鼓励和支持矿山企业开发利用低品位难选冶资源、替代资源和二次资源,扩大资源供应来源,降低生产成本;鼓励矿山企业开展“三废”(废渣、废气、废液)综合利用的科技攻关和技术改造;鼓励对废旧金属及二次资源的回收利用。积极开发非传统矿产资源。中国在1985年颁布实施《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》,1996年颁布实施《关于进一步开展资源综合利用的意见》,并发布《资源综合利用目录》,从企业所得税、增值税等方面对矿产资源综合利用实行优惠政策,鼓励矿山企业依靠科技进步和创新,提高资源综合利用水平。

    ——开展节能降耗。中国鼓励发展矿产品深加工技术,新能源、新材料技术,节能、节材、节水、降耗技术和工艺,提高资源利用效率。发展可再生能源和核电,扩大利用洁净煤和煤层气,减少直接燃煤比重。发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品,降低经济社会对常规矿物原料的依赖程度。

    ——建立战略矿产资源储备制度。国家根据矿产资源供需现状及现有国力,对重要战略资源分期分批纳入储备序列。

    ——逐步解决老矿山的资源接替问题。中国部分国有大中型矿山开采进入中晚期,接替资源不足。一些老矿山企业因资源枯竭而难以为继。中国政府从政策上加大扶持力度,针对矿产资源勘查开发的特点,制定合理的财政、税收政策,为其生存和发展创造良好的外部条件。开展大型老矿山接替资源找矿工作,使部分老矿山摆脱资源枯竭的困境,延长其服务年限。    

    四、扩大矿产资源勘查开发的对外开放与合作    

    中国坚定不移地实行对外开放政策。在互惠互利的基础上,积极参与矿产资源领域的国际合作,推进国内外资源、资本、信息、技术与市场的交流。

    中国实行鼓励外商来华投资矿产资源勘查开发的政策。中国鼓励国内矿山企业与国际矿业公司合作,借鉴国际先进经验,引进先进技术,按照国际惯例经营运作。中国石油工业自1982年开始对外开放,利用国外资金和技术,合作勘探开发油气资源,近年来开发范围逐步扩大,原油产量大幅度提高。目前,中国已参与境外油气资源开发。中国政府在进一步改善外商投资环境,扩大对外开放和加强国际合作方面,已经或将采取一系列措施。

    ——进一步鼓励外商来华投资。中国于1999年8月发布《关于当前进一步鼓励外商投资的意见》,2000年6月发布《中西部地区外商投资优势产业目录》,2002年3月发布修改后的《外商投资产业指导目录》,明确加大对外商投资企业的金融支持力度;鼓励外商投资企业技术创新,扩大国内采购;鼓励外商向中西部地区投资;进一步完善对外商投资企业的管理和服务。

    ——进一步完善油气资源勘查开发的对外合作。在油气矿产资源领域,中国政府一直实行一个“窗口”对外和以产品分成合同为基础的石油对外合作模式,已广为国外石油公司所接受。2001年9月,中国发布了修改后的《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》。

    ——鼓励外商投资勘查开发其他矿产资源。2000年10月,中国发布了《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》,进一步开放探矿权采矿权市场,允许外商在中国境内以独资或者与中方合作的方式进行风险勘探;对勘查作业区内发现的具有可采经济价值的矿产资源,保障其享有法定的优先采矿权;外商投资取得的探矿权、采矿权可以依法转让;外商投资开采回收共(伴)生矿、利用尾矿、提高综合利用率、到西部地区勘查开采矿产资源的,可以享受相应的减免矿产资源补偿费优惠政策;外商独资或者与中方合资、合作开采《外商投资产业指导目录》中鼓励类矿产资源的,免缴矿产资源补偿费五年;规定各级政府部门不得参与合资、合作办矿,不得对外商提出不合理的经济要求,不得乱检查、乱摊派,不得在法律、法规规定之外增加收费项目。

    ——进一步改善国内矿产资源勘查开发投资环境。中国政府信守加入世界贸易组织的议定书和有关承诺,在矿产资源管理领域,已经清理了与世界贸易组织规则不一致的行政法规和部门规章,对外商勘查开发矿产资源实行国民待遇。中央政府确保国家有关矿产资源勘查开发的政策和法律法规在各地的统一实施,规范各级政府对外商投资办矿的管理行为。按照世界贸易组织的透明度原则,修改了地质资料管理办法,放宽了公益性地质资料的范围,建立了公开的矿产资源信息服务系统,确保外商使用公益性地质资料。明晰、简化、规范了外商投资勘查开发矿产资源的审批程序。

    ——转变引进机制和经营方式。在中国走新型工业化道路的过程中,吸引外商勘查开发矿产资源,将从单纯强调吸引资金向引进资金、技术、现代化管理和优秀人才并重的方向转变,从单纯注重在矿产资源勘查开发领域吸引外资向更多地发展矿业服务贸易领域的合资合作转变,从主要依靠对外借贷和外国直接投资向直接利用国际矿业资本市场的方式转变。

    中国将继续本着互惠互利的原则,通过扩大矿产品国际贸易,实现矿产资源产品的余缺互补,促进矿产品对外贸易的发展。中国政府将按照世界贸易组织规则和加入世界贸易组织的承诺,制定统一的矿产品进出口政策,统一协调优势矿产品的出口和短缺矿产品的进口,调整矿产品进出口结构,提高经济效益,鼓励深加工高附加值矿产品的出口和初级矿产品的进口。直接进口矿产品仍将是今后相当长一段时间内中国利用国外矿产资源的主要方式。中国政府将逐步改变目前包括原油在内的矿产品现货贸易比重过大的状况,鼓励与国外公司签订长期供货合同,实施多元化、全方位的进口。对于钨、锡、锑、稀土、萤石、重晶石等中国传统优势矿产资源,将改善出口结构,提高出口产品附加值,规范出口经营秩序,积极推进行业中介组织开展行业协调和自律,促进国内外矿产品贸易的健康发展。

    中国政府鼓励国内企业参与矿产资源领域的国际合作,勘查、开发和利用国外矿产资源。按照国际惯例促进和保护境外矿产资源勘查开发投资,规范投资和经营行为。积极开展地质调查、矿产资源勘查和开发领域的对外合作,扩大双边和多边科技交流与合作。

    五、实现矿产资源开发与环境保护的协调发展    

    勘查开发矿产资源会改变和影响矿区周围的生态环境。中国政府高度重视在开发利用矿产资源过程中的环境保护和污染防治,实行矿产资源开发与环境保护治理同步发展。中国已公布实施的法律法规,对矿山环境保护、污染防治、土地复垦作出了明确规定。中国政府将继续加强矿山环境保护,并在以下几个方面加强工作:

    ——继续坚持矿产资源开发利用与生态环境保护并重、预防为主、防治结合的方针。严格执行矿山环境影响评价报告书制度、土地复垦制度和排污收费制度。严格执行矿山建设与矿山环境保护设施的设计、施工与投产使用的“三同时”制度。积极引导企业在矿产资源勘查、开采过程中实施清洁、安全生产。

    ——限制对生态环境有较大影响的矿产资源开发。在自然保护区和其他生态脆弱的地区,严格控制矿产资源勘查开发活动。禁止在自然保护区、重要风景区和重要地质遗迹保护区内开采矿产资源;严格控制在生态功能保护区内开采矿产资源。严格禁止土法炼焦、金属冶炼、炼硫、炼矾等;限制新建、改建含硫量大于1.50%的煤矿,禁止新建含硫量大于3%的煤矿。限制在地质灾害易发区开采矿产资源,禁止在地质灾害危险区开采矿产资源。未经批准,不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内开采矿产资源。

    ——新建矿产资源开发项目应当论证其对生态环境的影响,采取生态环境保护措施,避免或减少对大气、水、耕地、草原、森林、海洋等的不利影响和破坏。矿产资源开发利用方案中应当包括水土保护方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和地质环境影响评估报告,并按照规定报批。加强对矿山“三废”治理的监督管理,严格按国家规定标准控制废气排放,加大对矿山有毒有害废水污染物的监督治理和查处力度。

    ——加强矿山环境调查、监测和灾害防治。国家组织开展全国矿山生态环境调查评价。矿山企业加强在矿山开发过程中可能诱发灾害的调查、监测及预报预警,及时采取有效防治措施,并向当地政府主管部门提交监测报告。建立信息网络,做好防灾减灾预案,最大限度地避免突发性灾害发生。

    ——建立多元化的矿山环境保护投资机制。建立矿山环境保护和土地复垦履约保证金制度,实行政府引导、市场运作,确保矿山环境能够得到有效恢复和治理。对废弃矿山和老矿山,国家将在示范项目的基础上,加大生态环境恢复治理的力度,并鼓励社会资金投入。对生产矿山,建立以矿山企业为主的环境治理投资机制。对新建矿山,由企业负担治理资金。    

    六、加强矿产资源管理    

    新中国成立五十多年来,中国矿产资源管理逐步得到加强,并走上法制化、规范化和科学化轨道。

    ——制定并逐步完善矿产资源管理的法律、法规。中国现已建立了以宪法为基础,由矿产资源法和相关法律法规构成的矿产资源法律体系。1982年以来,中国立法机关陆续颁布实施了矿产资源法、土地管理法、煤炭法、矿山安全法、环境保护法、海洋环境保护法、海域使用管理法等法律,中国政府发布实施了《矿产资源法实施细则》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《地质资料管理条例》等20多项配套法规和规章,各省、自治区、直辖市也制定了相关的地方性法规。这些法律法规确立了中国矿产资源管理的基本法律制度,为实行依法行政、依法管矿、依法办矿提供了法律保障。

    ——深化矿产资源管理体制改革。为不断适应经济体制改革的要求,中国对矿产资源管理体制进行了改革,转变并加强政府职能,实行政企分开、政事分开。1950-1981年,矿产资源的管理职能由原地质部和有关工业管理部门分别承担,地质部门主要承担组织开展全国地质勘查、矿产资源储量管理和地质资料汇交管理的职能,有关工业管理部门负责管理矿产资源的开采活动。1982年地质部更名为地质矿产部,负责矿产资源开发监督管理和地质勘查行业管理。1988年和1993年政府机构改革时,进一步明确地质矿产部对地质矿产资源进行综合管理,对地质勘查工作进行行业管理,对地质矿产资源的合理开发利用和保护进行监督管理,以及对地质环境进行监测、评价和监督管理等四项基本职能。1996年1月成立全国矿产资源委员会,以加强中央政府对矿产资源的统一管理,维护矿产资源国家所有权益。1998年政府机构改革,将原国家计委和煤炭、冶金等有关工业部门的矿产资源管理职能转移到国土资源部,实现了全国矿产资源的统一管理。目前,全国90%以上的地(市)和80%以上的县建立了地矿行政管理机构。

    ——加强矿产资源规划管理。矿产资源规划是矿产资源勘查开发利用的指导性文件,是实施宏观调控的依据。中国政府正进一步加强矿产资源规划管理,完善规划体系,严格规划责任、规划审查、规划公告、规划修编、规划监督等制度,加强规划宣传,建立规划实施保障和信息反馈体系,确保规划目标的实现。

    ——改革探矿权采矿权管理制度。中国宪法规定矿产资源属于国家所有,同时矿产资源法又明确规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。近年来,中国改革了探矿权采矿权管理制度,明确了探矿权、采矿权的财产权属性,确立了探矿权、采矿权的有偿取得和依法转让制度。确立了探矿权人优先取得勘查区内采矿权的法律制度,强化了探矿权、采矿权的排他性。改革了勘查、开采矿产资源审批和颁发勘查许可证、采矿许可证的权限。探矿权采矿权可以通过招标、拍卖、挂牌等竞争的方式有偿取得。转让探矿权采矿权,应当遵循市场规则并得到政府部门的许可,依法办理转让手续。中国政府将继续按照产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范的要求,培育和规范探矿权采矿权市场,加强对市场运行的监管。

    ——健全矿产资源有偿使用制度。中国的矿产资源法明确规定对矿产资源实行有偿使用制度。中国政府自1994年起对采矿权人征收矿产资源补偿费,从而结束了无偿开采矿产资源的历史。征收矿产资源补偿费(海上和陆上合作开采油气资源缴纳矿区使用费),体现了国家作为矿产资源所有者的权益,建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。中国政府收取的矿产资源补偿费纳入国家预算,实行专项管理,主要用于矿产资源勘查。符合法律法规规定的采矿权人可以免缴或减缴矿产资源补偿费。中国政府规定从1998年起对探矿权人、采矿权人收取探矿权使用费、采矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款、采矿权价款。对在西部地区、少数民族地区、政府确定的边远贫困地区和海域从事符合条件的矿产资源勘查开采活动,可以免缴或减缴探矿权采矿权使用费与价款。

    ——整顿和规范矿产资源管理秩序。良好的矿产资源管理秩序是矿产资源保护与合理利用的前提。1986年矿产资源法公布实施后,中国立法机关多次组织执法检查。1995年以来,中国政府在全国范围内开展了大规模的治理整顿,取得了阶段性成果,矿产资源管理秩序趋于好转。今后,中国政府将继续加大执法监察力度,整顿和规范矿产资源管理秩序,加强安全生产监督,依法维护矿产资源的国家所有权益和探矿权人、采矿权人的合法权益。

    ——提高政府部门的服务水平。改善服务方式,按照公开、透明、规范、高效的要求,实行政务公开。各级矿产资源管理部门的办事制度、审批事项、要件、标准和时限等,要向社会公告,接受社会监督。建立健全内部会审、窗口办文、行政责任追究等制度。建立公报制度,发布矿产资源储量、勘查开发情况,逐步向全社会公开地质资料信息。建立信息查询制度,使全社会都能够及时、方便、快捷地查询国家矿产资源规划、政策、法律法规、资源储量分类标准,查询勘查区块登记信息、采矿登记信息、矿产资源补偿费征收费率及缴纳方法等方面的信息。同时,大力应用信息技术,提高工作效率和服务水平。

    中国是一个人口众多、资源相对不足的发展中国家。中国将继续深化改革,扩大开放,坚定不移地发展社会主义市场经济,走可持续发展道路,合理利用和保护资源。中国愿一如既往地积极参与国际资源环境合作,与世界各国一道,为实现人类社会可持续发展而携手奋进。    
    





中华人民共和国 国务院新闻办公室

二零零三年十二月·北京

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